AUTEUR
DE LA NOTE


Repenser les fondements, le financement et la finalité de la protection sociale, socle républicain de la cohésion sociale9 min read

La crise sanitaire a été l’occasion de mesurer l’agilité et la puissance de la protection sociale à la française. L’État a décidé, par l’assurance maladie obligatoire, de prendre en charge les coûts engendrés par la pandémie (hospitalisation, dépistage, vaccination, etc.), ainsi que le financement des téléconsultations pour garantir l’accès aux soins. Outre l’assurance maladie, les complémentaires santé sont intervenues pour accompagner la crise, les populations, notamment les mutuelles. Dans le même temps, par le chômage partiel, la protection sociale a parachevé l’accompagnement des personnes pour les secteurs les plus affectés économiquement compte-tenu des fermetures administratives pour raisons sanitaires (restauration, tourisme, culture, événementiel, etc.). Pour le dire autrement, la protection sociale a été l’un des leviers puissants des mesures d’accompagnement mises en œuvre par la puissance publique et s’est traduite par le fameux « quoiqu’il en coûte » affirmé par le Président de la République dès mars 2020. Pourtant, ce facteur essentiel de redistribution est confronté à une crise de modèle : en plus de souffrir d’une image très dégradée dans l’opinion publique, notre conception actuelle de la protection sociale pourrait ne pas résister à l’épreuve du réchauffement climatique sans une refondation profonde de ses objectifs et de son financement.

Repenser notre rapport à la protection sociale pour l’inscrire au cœur de la reconstruction écologique

La protection sociale est aujourd’hui un des principaux leviers de redistribution et de cohésion sociale. Pour rappel, en 1985, les dépenses de protection sociale représentaient 26 % du PIB, contre 31 % des dépenses du PIB actuellement. Cela est dû à une augmentation des dépenses de santé, à la technicisation des soins, à l’explosion des pathologies chroniques, mais aussi au vieillissement de la population et à l’élargissement du filet social souhaité par la population. Ce pourcentage augmenterait encore si nous décidions de socialiser les dépenses liées à la prise en charge de la perte d’autonomie chez les personnes âgées.

La comparaison des effets de la crise en France par rapport à d’autres pays européens au cours de l’année écoulée a démontré combien il était nécessaire de socialiser cette dépense afin de constituer un amortisseur social en période de crise. Néanmoins, force est de constater que nombre de nos concitoyens n’ont pas une perception positive de cette protection collective. À force de ne pas expliquer, de ne pas démontrer son utilité, s’installe l’idée que la protection sociale est trop coûteuse. On la perçoit comme une charge et non comme un investissement social et solidaire. On ne mesure pas les externalités positives qu’elle constitue au travers de la redistribution induite, notamment par la misère évitée aux plus fragiles. Face à cela, il est nécessaire de remettre le modèle de protection sociale au cœur du débat afin que les assurés sociaux en comprennent les ressorts, le fonctionnement, et perçoivent son caractère redistributif et solidaire.

À l’heure où de plus en plus d’acteurs économiques, de femmes et d’hommes engagés, d’ONG, plaident pour que nous révisions notre modèle de production et de consommation afin d’adopter une approche qui soit économiquement plus durable, mais aussi écologiquement et solidairement plus responsable, il est également essentiel de nous interroger sur la manière de financer la protection sociale. Les trente dernières années permettent en effet de constater que les grandes phases de déficit de la sécurité sociale, socle de notre protection sociale, sont essentiellement dues à des chutes massives de la production et au chômage de masse. Ainsi, la hausse massive du chômage au cours de la période 1993 – 1996 a provoqué un déficit de 10 milliards d’euros de l’assurance maladie. La crise financière puis économique de 2008 – 2010 a ensuite entraîné un déficit de 28 milliards d’euros. À son tour, la crise sanitaire de 2020 a provoqué un déficit de la branche maladie de 38 milliards d’euros. Les modalités actuelles de financement induisent des déficits majeurs dès que les recettes diminuent, en raison d’une hausse du chômage et / ou d’une baisse de l’activité économique. Malgré la fiscalisation d’une partie du financement de la protection sociale avec la Contribution sociale généralisée (CSG) ou la Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), le financement de la protection sociale demeure très dépendant du PIB.

Appuyer notre modèle de production sur une nouvelle définition de la santé, élargie au bien-être

Pour engager la transition écologique de notre modèle de production et de consommation sans altérer le niveau de protection sociale, il est nécessaire d’interroger la manière de financer durablement la protection sociale afin de la rendre plus résiliente aux aléas du PIB, et substituer la mesure du progrès à une autre norme : la mesure du progrès intérieur au bien-être (PIBE) qui élargit la notion de santé à l’état de complet bien-être physique, psychique, social et environnemental, pour paraphraser la charte d’Ottawa. Pour cela, il sera nécessaire de s’appuyer sur les indicateurs de bien-être existants, mais également d’en construire de nouveaux.

Cette mesure du PIBE pourrait ainsi prendre en compte les externalités positives et négatives induites par un modèle de production. Ainsi, un modèle qui induit des pollutions engendrant des dépenses sanitaires et sociales devra être appréhendé d’une manière moins positive qu’un modèle qui améliorerait au contraire le bien être, la santé, etc. Or, la mesure actuelle du produit intérieur brut valorise davantage le premier modèle de production, puisqu’elle additionnera à la production initiale les flux économiques liés à la pollution occasionnée. Cette incohérence alimente le hiatus perçu par une partie de la population qui ne se reconnaît plus dans les améliorations revendiquées par les indicateurs macroéconomiques, censés objectiver l’amélioration de leur bien-être et de la richesse nationale. Il faut ainsi ouvrir une grande réflexion sur les indicateurs qui guident l’action publique.

La démocratie sociale comme ancrage pour adapter la protection sociale aux risques environnementaux

Nos engagements internationaux pris lors de la COP 21 en 2015 afin de réduire la hausse de la température à moins de 1,5°C d’ici la fin du siècle affecteront la croissance économique du pays, et détermineront en particulier le type de croissance que nous adopterons. En parallèle, les risques environnementaux ont et auront de plus en plus de conséquences sur le financement de la protection sociale. Il faudra notamment déterminer à quelle hauteur cet aléa est pris en compte, par qui, et s’il relève de la puissance publique ou d’un régime co-assuré de type catastrophe naturelle. Il sera nécessaire de réfléchir également à la manière de prendre en charge les perturbations des activités humaines ou l’intranquillité environnementale, l’apparition de nouvelles pathologies dont les conséquences sont liées à l’environnement, au dérèglement climatique, ou à la perte de la biodiversité (pollution, infection d’origine animale de type zoonose, ou libération de virus par réchauffement du pergélisol, etc.). La crise sanitaire a révélé le caractère systémique des infections du fait de la mondialisation et des échanges commerciaux internationaux. Ainsi, la pandémie de COVID est devenue planétaire en quelques semaines, une rapidité de propagation jusque-là inédite.

Il sera également nécessaire de redéfinir les frontières de ce qui doit relever des financements socialisés, de ce que la protection sociale doit prendre en charge, et la manière d’en répartir le financement. Cette réflexion suppose de réinterroger les mécanismes de démocratie sociale afin que l’adhésion soit large, et pour favoriser l’acceptation des arbitrages comme de la répartition des financements. Pour être effective, la démocratie sociale doit également être la plus participative possible, associant partenaires sociaux, associations, mutuelles et l’ensemble des structures organisées.

Vers une protection sociale interétatique ?

Ces questions ne sont pas spécifiques à la France. Certaines transitions devront nécessairement passer par l’échelle européenne, à l’instar de la reconstruction écologique. Si l’essentiel des futurs enjeux écologiques et environnementaux sont mondiaux, force est de constater néanmoins que l’exposition de chaque pays diffère face aux risques environnementaux, la montée des océans ou aux diverses sources de pollutions.

Il ne sera pas possible d’engager la transition écologique sans solidarité interétatique, compte tenu des investissements nécessaires et de la faible marge de manœuvre dont disposent les États vis-à-vis des règles de finances publiques européennes. Le dessein européen peut porter cette ambition et constituer un nouvel horizon, sous réserve de parvenir à investir au moins 2 % du PIB actuel dans la transformation de l’appareil productif durant plusieurs années pour atteindre des objectifs significatifs.

Devant la nécessité de faire valider ce green new deal, il est nécessaire de réaffirmer le rôle prépondérant des États, et que ces derniers déterminent comment prendre en compte ces externalités que le marché ne permet pas de réguler. À l’inverse, la cotation de la tonne équivalent carbone a donné lieu à des dérives et des fraudes, certains pays achetant les « droits à polluer » de pays en voie de développement et les maintenant de ce fait en situation de dépendance. Le coût du carbone devrait être prohibitif pour changer structurellement les modes de production et de consommation, et empêcher les modalités de rachats écologiquement contre-productifs.

En ce que toute transition remet en cause des situations acquises, elle nécessite pour être acceptable et acceptée de partager le sens, la compréhension des évolutions, et de permettre se projeter vers un avenir meilleur. Cette perspective soulève un certain nombre de questions essentielles du point de vue démocratique : comment engager des évolutions sociales, sociétales et écologiques, sans que la restructuration économique ne se traduise par une hausse du chômage et de la précarité pour les travailleurs des secteurs en transition ? Comment organiser le dialogue, pour renouer la confiance et lutter contre le scepticisme ? Comment appréhender l’enjeu intergénérationnel de ces questions ?

Pour être socialement et sociétalement acceptées, les transitions écologiques devront avoir pour objectifs et effet de réduire les inégalités. Ces transitions devront nous conduire à penser la couverture des nouveaux aléas induits par les bouleversements liés aux questions environnementales et à reposer la question de la répartition des richesses, tant sur les revenus que sur le patrimoine, afin de trouver de nouvelles marges de manœuvre redistributrices.